好某多購物廣場購進綠豆芽時未查驗質量合格證明文件，到底該不該罰？怎么處罰？
湖北省荊門市中級人民法院
行 政 判 決 書
(2022)鄂08行再1號
抗訴機關湖北省荊門市人民檢察院。
一審原告京山市好某多購物廣場。
經營者馬某，男，漢族，1975年8月1日出生，住湖北省京山市。
委托訴訟代理人魯運華，湖北惠山律師事務所律師。
一審被告京山市市場監(jiān)督管理局。
負責人謝某勇，該局局長。
出庭行政負責人朱某權，該局副局長。
委托訴訟代理人劉某戰(zhàn)，該局工作人員。
委托訴訟代理人張萬啟，湖北子彥律師事務所律師。
一審原告京山市好某多購物廣場(以下簡稱好某多購物廣場)不服一審被告京山市市場監(jiān)督管理局行政處罰一案，前由京山市人民法院于2020年5月26日作出(2020)鄂0821行初3號行政調解書。湖北省荊門市人民檢察院認為該調解書涉嫌損害國家利益或者社會公共利益，以鄂荊門檢行監(jiān)[2022]1號行政抗訴書向本院提出抗訴。本院于2022年6月17日作出(2022)鄂08行抗1號行政裁定，提審本案。本院于2022年7月1日立案受理后，依法組成合議庭進行了審理。本案現已審理終結。
京山市人民法院(2020)鄂0821行初3號行政調解書查明，2019年7月18日，好某多購物廣場在京山京華農貿市場向京山市××鎮(zhèn)××村村民盧木喜、肖元年夫婦采購其種植的20公斤綠豆芽(生產批次20190717)，在其超市生鮮區(qū)銷售，采購時未向供貨商索取經營資質，未查驗食用農產品質量合格證明文件，銷售前未進行快速檢測。當日，受湖北省市場監(jiān)督管理局委托，湖北省食品質量安全監(jiān)督檢驗研究院對上述綠豆芽進行監(jiān)督抽檢，抽樣基數為5公斤。2019年8月14日，省食檢院出具該批次綠豆芽檢驗報告(No.2019GC04471)，結論為“經抽樣檢驗，4-氯苯氧乙酸鈉(以4-氯苯氧乙酸計)項目不符合國家食品藥品監(jiān)督管理總局、農業(yè)部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會公告2015第11號《關于豆芽生產過程中禁止使用6-芐基腺嘌呤等物質的公告》要求，檢驗結論為不合格”。檢驗報告送達后，截至復檢期，好某多購物廣場及食品供貨商均未提出復檢申請。經查，上述批次綠豆芽銷售17.07公斤，省食檢院抽檢基數5公斤，購樣數量1.8公斤，下余1.13公斤為水分和報損處理，上述批次“綠豆芽”購進價格為2元/公斤，銷售價格為2.80元/公斤。經核算，原告經營的涉案食品貨值金額合計56元，違法所得為15.096元。2019年11月19日，京山市市場監(jiān)督管理局向好某多購物廣場送達了京市監(jiān)聽告字(2019)32號行政處罰聽證告知書，好某多購物廣場收到告知書后未申請聽證。京山市市場監(jiān)督管理局認為好某多購物廣場購進綠豆芽時未查驗質量合格證明文件，該行為違反《中華人民共和國食品安全法》第五十二條第一款之規(guī)定，依據該法第一百二十六條第一款第三項之規(guī)定，責令改正，給予警告。
京山市市場監(jiān)督管理局認為好某多購物廣場銷售國家禁止使用4-氯苯氧乙酸鈉的綠豆芽，該行為違反《食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》第二十五條第一項的規(guī)定，依據《食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》第五十條第一款(銷售者違反本辦法第二十五條第一項規(guī)定的，由縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門依照食品安全法第一百二十三條第一款的規(guī)定給予處罰)，以及《中華人民共和國食品安全法》第一百二十三條第一款第一項之規(guī)定，鑒于原告銷售的食品貨值金額較少，且當事人積極配合調查，本著處罰與教育相結合的原則，結合《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第一款第四項之規(guī)定，決定對好某多購物廣場作出沒收違法所得15.096元、處以100000元罰款的行政處罰。
后好某多購物廣場以所售產品不是其生產、有充分證據證明其不知采購產品不符合食品安全標準、能如實說明進貨來源、積極配合市場監(jiān)督管理局調查取證、主動停止銷售、立即采取措施處理不合格產品、案值極小未造成危害后果為由，請求撤銷京山市市場監(jiān)督管理局作出的京市監(jiān)(2019)87號行政處罰決定。
一審審理過程中，經法院主持調解，雙方當事人自愿達成如下協(xié)議：原告支付給被告罰沒款共計20000元。此款于本調解書送達之日付清。案件受理費25元，由原告京山市好某多購物廣場負擔。一審法院認為上述協(xié)議符合法律規(guī)定，予以確認。
湖北省荊門市人民檢察院抗訴認為，行政處罰決定是行政機關使用公權力作出的行為。依法作出的行政處罰生效后，具有不可變更力，即該行政決定未被合法變更或撤銷前，行政機關應當受其拘束。案涉行政處罰未被法院確認明顯不當或違法，應當推定為合法有效，當事人應當遵守?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第六十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。”案涉處罰不存在《中華人民共和國行政處罰法》第四條、第五條、第二十七條減輕處罰的情形，決定按法定最低額度處罰十萬元。本案行政機關與相對人超出該法定最低額度進行調解，損害了案涉行政處罰決定書的確定力、拘束力與公定力，破壞了行政處罰的權威性，損害了國家利益，適用法律確有錯誤，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十三條第一款、第九十一條第四項的規(guī)定，提出抗訴。
好某多購物廣場述稱，對調解書認定的事實無異議。案涉銷售產品不是自行生產的，而是從農貿超市購入，雖然該廣場對購入產品可以進行進行初檢，但結果不精確。
京山市市場監(jiān)督管理局述稱，原處罰決定認定事實清楚、證據充分、適用法律正確、程序合法。雙方在法院主持下達成的調解是否符合法律規(guī)定由法院審查確定。
再審中，各方當事人對原調解書認定的事實無異議，再審予以確認。根據一審訴訟中雙方認可及行政處罰決定中載明的事實，再審確認本案違法行為及處罰情節(jié)如下：1、案涉綠豆芽購貨20公斤，采購價2.0元/公斤，銷售17.07公斤，銷售價為2.8元/公斤，抽檢樣品數量1.8公斤，剩余1.13公斤為水分和報損。違法行為貨值金額計56元，違法所得為15.096元。2、好某多購物廣場提交了排查整改報告。3、好某多購物廣場配合提供案涉綠豆芽采購收貨單、蔬菜訂單、手寫進貨記錄等，并說明進貨渠道為京華農貿市場的盧木喜、肖元年夫婦。4、該批送檢豆芽檢測出4-氯苯氧乙酸鈉，按照《關于豆芽生產過程中禁止使用6-芐基腺嘌呤等物質的公告》第一條的規(guī)定，該物質為低毒農藥，豆芽生產中不得使用，測出的4-氯苯氧乙酸鈉含量為0.17mg/kg。5、京山市市場監(jiān)督管理局移送好某多購物廣場涉嫌犯罪線索，公安機關不予受理。6、該廣場不能提供供貨商生產經營資質和產品質量合格證明文件，未對案涉綠豆芽進行快速檢測，供貨商沒有產品質量合格證明。
本院經審理認為，《中華人民共和國食品安全法》(2019年修正)第一百二十三條第一項規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列情形之一，尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產經營的食品，并可以沒收用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品;違法生產經營的食品貨值金額不足一萬元的，并處十萬元以上十五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款;情節(jié)嚴重的，吊銷許可證，并可以由公安機關對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五日以上十五日以下拘留：(一)用非食品原料生產食品、在食品中添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質，或者用回收食品作為原料生產食品，或者經營上述食品;……”《食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》第二十五條第一項規(guī)定：“禁止銷售下列食用農產品：(一)使用國家禁止的獸藥和劇毒、高毒農藥，或者添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質的。……”本案京山市市場監(jiān)督管理局于2019年7月18日對好某多購物廣場銷售的綠豆芽進行抽檢時，因4-氯苯氧乙酸鈉不符合要求，該局根據上列規(guī)定，于2019年11月14日對該廣場作出京市監(jiān)處[2019]87號行政處罰決定，對其處以警告、沒收違法所得15.096元、罰款100000元的行政處罰。
《中華人民共和國行政處罰法》(2017年修正)第四條第二款規(guī)定了過罰相當原則，即“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。”行政處罰是對已經違反行政法義務的懲罰，也具有預防義務違反的效果，目的在于維護行政管理秩序。違法者破壞行政管理秩序的程度和后果不盡相同，因此有必要根據違法程度、制止再犯的需要以及維護行政管理秩序的要求相應地制定對應的懲罰層次，不應當出現畸輕畸重的現象，如果行政處罰比破壞行政管理秩序造成的后果或者違法者通過違背行政法義務而得到的非法利益要輕或小，那么懲罰不但不是制止違法行為，反而縱容了違法行為。如果對違法行為的處罰超過了違法行為本身應當受到的懲罰限度，不但達不到懲罰目的，而且使人們對于違法行為的痛恨轉變?yōu)閷Ψ傻某鹨?。因此在行政處罰的立法與適用中，必須做到處罰相當。
該法第二十七條規(guī)定：“當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰:(一)主動消除或者減輕違法行為危害后果的;(二)受他人脅迫有違法行為的;(三)配合行政機關查處違法行為有立功表現的;(四)其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”該條在《中華人民共和國行政處罰法》(2021年修正)修正為第三十二條：“當事人有下列情形之一，應當從輕或者減輕行政處罰：(一)主動消除或者減輕違法行為危害后果的;(二)受他人脅迫或者誘騙實施違法行為的;(三)主動供述行政機關尚未掌握的違法行為的;(四)配合行政機關查處違法行為有立功表現的;(五)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他應當從輕或者減輕行政處罰的”，及第三十三條：“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育。”
2008年《國家工商行政管理總局關于工商行政管理機關正確行使行政處罰自由權的指導意見》第三條第(三)款規(guī)定：“當事人有下列情形之一的，應當依法不予行政處罰：1、違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的;2、不滿十四周歲的人有違法行為的;3、違法行為在二年內未被發(fā)現的，但法律另有規(guī)定的除外。”第(四)款規(guī)定：“當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：1、主動消除或者減輕違法行為危害后果的;2、受他人脅迫有違法行為的;3、配合行政機關查處違法行為有立功表現的;4、已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的。”第(五)款規(guī)定：“當事人有下列情形之一的，可以依法從輕行政處罰：1、能夠主動改正或者及時中止違法行為的;2、違法行為社會危害性較小或者尚未產生社會危害后果的;3、在共同違法行為中起次要左右或者輔助作用的;4、因殘疾或者下崗失業(yè)等原因，生活確實困難的人有違法行為的。”該條文后被市場監(jiān)管總局于2019年12月24日發(fā)布的《關于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權的指導意見》(國市監(jiān)法[2019]244號)第(七)條所修改。該第七條規(guī)定：“行政處罰裁量情形。1、有下列情形之一的，應當依法不予行政處罰：(1)不滿十四周歲的人有違法行為的;(2)××人在不能辨認或者不能控制自己行為時實施違法行為的;(3)違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的;(4)除法律另有規(guī)定外，違法行為在二年內未被發(fā)現的;(5)其他依法應當不予行政處罰的。2、由下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：(1)已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的;(2)主動消除或者減輕違法行為危害后果的;(3)受他人脅迫實施違法行為的;(4)配合市場監(jiān)管部門查處違法行為有立功表現的，包括但不限于當事人揭發(fā)市場監(jiān)管領域重大違法行為或者提供查處市場監(jiān)管領域其他重大違法行為的關鍵線索或證據，并經查證屬實的;(5)其他依法應當從輕或者減輕行政處罰的;3、有下列情形之一的，可以依法從輕或者減輕行政處罰：(1)積極配合市場監(jiān)管部門調查，如實陳述違法事實并主動提供證據材料的;(2)違法行為輕微，社會危害性較小的;(3)受他人誘騙實施違法行為的;(4)在共同違法行為中起次要或者輔助作用的;(5)當事人有充分證據證明不存在主觀故意或者重大過失的;(6)當事人因殘疾或者重大疾病等原因生活確有困難的;(7)其他依法可以從輕或者減輕行政處罰的。”
行政處罰法第三十七條規(guī)定，實施行政行為，適用違法行為發(fā)生時的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規(guī)定。根據該條文規(guī)定，關于本案是否有從輕、減輕處罰情節(jié)，應適用《中華人民共和國行政處罰法》(2017年修正)及2008年《國家工商行政管理總局關于工商行政管理機關正確行使行政處罰自由裁量權的指導意見》第三條第(三)款的相關規(guī)定。根據行政處罰法(2017年修正)第二十七條關于“當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰:(一)主動消除或者減輕違法行為危害后果的;(二)受他人脅迫有違法行為的;(三)配合行政機關查處違法行為有立功表現的;(四)其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的規(guī)定，案涉綠豆芽違法行為貨值為56元，對比“貨值金額1萬元”屬于情節(jié)輕微;因17.07公斤綠豆芽已銷售，無法消除違法行為危害后果，本案不符合不予行政處罰的情形，但好某多購物廣場違法情節(jié)顯著輕微，積極配合提供證據予以查清事實，并提交排查整改報告，其已認識到違法行為后果并積極整改，危害后果較小，根據過罰相當的原則，對本案的處罰應接近于不予處罰，故應對好某多購物廣場減輕處罰。
行政訴訟法第六十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法利益。”因本案好某多購物廣場具有可以減輕處罰的情節(jié)，因此本案屬于行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件，可以適用調解。在原審法院主持下，京山市市場監(jiān)督管理局與好某多購物廣場自愿以2萬元金額達成調解，未損害國家利益、社會公共利益以及他人的合法利益，該調解有助于實現行政處罰教育與處罰相結合、過罰相當的原則，合法合情合理，本院對該調解予以維持。
綜上，抗訴機關的抗訴理由不能成立。經合議庭評議，并提交本院審判委員會討論決定，依據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條第一款，參照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規(guī)定，判決如下：
維持京山市人民法院(2020)鄂0821行初3號行政調解書。
本判決為終審判決。
審 判 長 王純棉
審 判 員 袁達成
審 判 員 蘇紅玲
二〇二三年十月三十日
法官助理 熊婷婷
書 記 員 張 婕
書 記 員 鄧夢靈
