北京高院裁判：飯店超過(guò)許可事項(xiàng)銷售涼菜僅為27元，未造成實(shí)際危害后果，市監(jiān)局罰款5萬(wàn)元，過(guò)罰不當(dāng)，法院將罰款變更為一萬(wàn)元
北京市高級(jí)人民法院
行 政 裁 定 書(shū)
(2020)京行申303號(hào)
再審申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)北京市延慶區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，住所地北京市延慶區(qū)東外大街70號(hào)。
法定代表人田素芬，局長(zhǎng)。
委托代理人王園園，北京市延慶區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局干部。
委托代理人李樹(shù)靜，北京胡李律師事務(wù)所律師。
被申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人)北京鄉(xiāng)土青鐵鍋燜面面館，住所地北京市延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)小營(yíng)村師范路東22號(hào)。
經(jīng)營(yíng)者甘超群，經(jīng)理。
再審申請(qǐng)人北京市延慶區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局(以下簡(jiǎn)稱延慶區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局)因行政處罰一案，不服北京市第一中級(jí)人民法院(以下簡(jiǎn)稱二審法院)(2019)京01行終1189號(hào)行政判決(以下簡(jiǎn)稱二審判決)，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成合議庭進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
經(jīng)查，北京鄉(xiāng)土青鐵鍋燜面面館(以下簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)土青面館)于2015年9月28日取得《餐飲服務(wù)許可證》，許可證編號(hào)：(京食藥)餐證字2015110229001539，有效期限2015年9月28日至2018年9月27日，餐館類別：小型餐館;備注：不含涼菜、不含裱花蛋糕、不含生食水產(chǎn)品。2017年12月12日，北京市延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)督管理所(以下簡(jiǎn)稱延慶鎮(zhèn)食藥所)接到工單號(hào)為〔(延)信〕S2017120002的舉報(bào)信息，顯示鄉(xiāng)土青面館在美團(tuán)外賣網(wǎng)上超過(guò)許可事項(xiàng)范圍經(jīng)營(yíng)涼菜，“涼拌金針菇一份，15元;素什錦一份，12元。”原北京市延慶區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局(以下簡(jiǎn)稱原延慶區(qū)食藥監(jiān)局)于2017年12月12日立案后開(kāi)展了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、發(fā)協(xié)查函、復(fù)查等調(diào)查取證工作。2018年11月28日，原延慶區(qū)食藥監(jiān)局向鄉(xiāng)土青面館送達(dá)了《行政處罰事先告知書(shū)》《聽(tīng)證告知書(shū)》，告知其違法行為違反的法律法規(guī)、處罰依據(jù)、擬對(duì)其進(jìn)行的行政處罰、陳述申辯和聽(tīng)證的權(quán)利等。2018年11月29日，鄉(xiāng)土青面館提交聽(tīng)證申請(qǐng)書(shū)，原延慶區(qū)食藥監(jiān)局依法于2018年12月11日舉行了聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證組于當(dāng)日出具聽(tīng)證意見(jiàn)書(shū)，認(rèn)為案件事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法、適用法律準(zhǔn)確，建議維持原行政處罰意見(jiàn)。2018年12月17日，原延慶區(qū)食藥監(jiān)局依法延長(zhǎng)辦案期限30個(gè)工作日。2018年12月18日，原延慶區(qū)食藥監(jiān)局作出(京延)食藥監(jiān)食罰〔2018〕110006號(hào)《行政處罰決定書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱被訴處罰決定)，主要內(nèi)容為：2017年12月12日，延慶鎮(zhèn)食藥所接到工單號(hào)為〔(延)信〕S2017120002的舉報(bào)信息，顯示鄉(xiāng)土青面館在美團(tuán)外賣網(wǎng)上超過(guò)許可事項(xiàng)范圍經(jīng)營(yíng)涼菜。經(jīng)查，鄉(xiāng)土青面館取得《餐飲服務(wù)許可證》日期為2015年9月28日，類別為小型餐館，備注為不含涼菜、不含裱花蛋糕、不含生食水產(chǎn)品。鄉(xiāng)土青面館在美團(tuán)外賣網(wǎng)從事食品經(jīng)營(yíng)時(shí)銷售涼菜拌金針菇15元、素什錦12元，違法所得27元，無(wú)專用的工具設(shè)備。鄉(xiāng)土青面館超過(guò)許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)的行為，違反了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》(以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)食品安全查處辦法》)第十六條第一款規(guī)定的“入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)依法取得許可，入網(wǎng)食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照許可的類別范圍銷售食品，入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)。法律、法規(guī)規(guī)定不需要取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的除外。”應(yīng)根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)食品安全查處辦法》第三十八條“違反本辦法第十六條規(guī)定，入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未依法取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的，或者入網(wǎng)食品生產(chǎn)者超過(guò)許可的類別范圍銷售食品、入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者超過(guò)許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)的，依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定處罰”和《中華人民共和國(guó)食品安全法》(2015年修訂,以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》)第一百二十二條第一款規(guī)定的“違反本法規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門(mén)沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款;貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款”進(jìn)行處罰。綜上，決定對(duì)鄉(xiāng)土青面館給予如下行政處罰：1、沒(méi)收違法所得27元;2、并處50000元罰款。罰沒(méi)款共計(jì)50027元。原延慶區(qū)食藥監(jiān)局將被訴處罰決定同一般繳款書(shū)一并于2018年12月20日送達(dá)給鄉(xiāng)土青面館。鄉(xiāng)土青面館不服，于2019年1月24日向北京市延慶區(qū)人民法院(以下簡(jiǎn)稱一審法院)提起行政訴訟，要求撤銷被訴處罰決定。一審法院經(jīng)審理，于2019年9月23日作出(2019)京0119行初10號(hào)行政判決書(shū)(以下簡(jiǎn)稱一審判決)，判決駁回鄉(xiāng)土青面館的訴訟請(qǐng)求。鄉(xiāng)土青面館不服，上訴至二審法院，二審法院經(jīng)審理后認(rèn)為，被訴處罰決定違反了過(guò)罰相當(dāng)原則，對(duì)罰款數(shù)額予以變更，故判決撤銷一審判決，并將被訴處罰決定中的“罰款五萬(wàn)元”變更為“罰款一萬(wàn)元”。
另查，鄉(xiāng)土青面館于2018年11月30日重新辦理了《食品經(jīng)營(yíng)許可證》(有效期自2018年11月30日至2023年9月11日)，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目增加了“冷食類食品制售，限蔬果拼盤(pán)”。2019年3月，因機(jī)構(gòu)改革，原延慶區(qū)食藥監(jiān)局并入新成立的延慶區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局。
延慶區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：被訴處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法、適用法律正確、過(guò)罰相當(dāng)，嚴(yán)格依據(jù)法律賦予的職權(quán)，在法律范圍內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行法律的規(guī)定，切實(shí)履行法律賦予的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)。二審法院變更罰款數(shù)額系適用法律錯(cuò)誤，未考慮違法行為的性質(zhì)、情節(jié)與社會(huì)危害程度，變更罰款額度明顯不當(dāng)。二審判決與北京市已生效同類案件的裁判結(jié)果明顯有異等。故請(qǐng)求撤銷二審判決，駁回鄉(xiāng)土青面館的二審上訴請(qǐng)求，維持一審判決等。
本院認(rèn)為，關(guān)于原延慶區(qū)食藥監(jiān)局作為延慶區(qū)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)，具有對(duì)投訴人反映的鄉(xiāng)土青面館超過(guò)行政許可范圍從事網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)的行為進(jìn)行行政處罰的法定職責(zé)、處罰時(shí)限以及鄉(xiāng)土青面館實(shí)施了違法行為的事實(shí)，雙方當(dāng)事人對(duì)此均未提出異議，本院不予贅述，同意二審法院相關(guān)意見(jiàn)。根據(jù)當(dāng)事人陳述的意見(jiàn)，本案焦點(diǎn)問(wèn)題為：原延慶區(qū)食藥監(jiān)局所作被訴處罰決定中處罰幅度是否適當(dāng)，二審法院變更罰款數(shù)額及適用法律是否正確。
關(guān)于上述焦點(diǎn)問(wèn)題，本院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)作為保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的一項(xiàng)基本法律，對(duì)行政處罰的種類、設(shè)定及實(shí)施作出了規(guī)范?！妒称钒踩ā肥且?guī)范食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及其監(jiān)督管理的基本法律。在處罰食品安全違法行為時(shí)，《食品安全法》相對(duì)于《行政處罰法》而言是特別法，按照“特別法優(yōu)先于一般法”的原則，通常應(yīng)優(yōu)先適用《食品安全法》，當(dāng)《食品安全法》沒(méi)有明確規(guī)定時(shí)，可以適用《行政處罰法》的規(guī)定。
《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。第五條規(guī)定，實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。根據(jù)上述規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循過(guò)罰相當(dāng)原則行使自由裁量權(quán)，實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度相當(dāng);處罰種類和處罰幅度要與違法行為人的違法過(guò)錯(cuò)程度相適應(yīng)。行政處罰的目的不僅是懲罰違法行為人，還應(yīng)當(dāng)兼具教育的功能。通過(guò)適度的處罰，一方面能夠起到懲罰違法行為人、糾正違法行為，使其自覺(jué)履行處罰的作用，另一方面還能夠起到教育、警示其他公民的作用?！缎姓幜P法》第二十七條第一款規(guī)定，當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：(一)主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的;(二)受他人脅迫有違法行為的;(三)配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的;(四)其他依法從輕或者減輕行政處罰的。“從輕處罰”是指在法定幅度內(nèi)選擇較低限度予以處罰，“減輕處罰”是指在法定幅度最低限以下予以處罰。
《網(wǎng)絡(luò)食品安全查處辦法》第十六條規(guī)定，入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法取得許可，入網(wǎng)食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照許可的類別范圍銷售食品，入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)。法律、法規(guī)規(guī)定不需要取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的除外。取得食品生產(chǎn)許可的食品生產(chǎn)者，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)銷售其生產(chǎn)的食品，不需要取得食品經(jīng)營(yíng)許可。取得食品經(jīng)營(yíng)許可的食品經(jīng)營(yíng)者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)銷售其制作加工的食品，不需要取得食品生產(chǎn)許可。第三十八條規(guī)定，違反本辦法第十六條規(guī)定，入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未依法取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的，或者入網(wǎng)食品生產(chǎn)者超過(guò)許可的類別范圍銷售食品、入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者超過(guò)許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)的，依照《食品安全法》第一百二十二條的規(guī)定處罰。《食品安全法》第一百二十二條第一款規(guī)定，違反本法規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款;貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款?！秶?guó)家食品藥品監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于食品安全行政處罰法律適用有關(guān)事項(xiàng)的通知》(食藥監(jiān)辦法函[2016]668號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《食品安全處罰事項(xiàng)的通知》)第一條和第三條中規(guī)定，各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)在行政執(zhí)法中，應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用《食品安全法》和《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，切實(shí)做到處罰法定、過(guò)罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合，可以按照《行政處罰法》中從輕、減輕及不予處罰的規(guī)定執(zhí)行。
本案中，鄉(xiāng)土青面館銷售超過(guò)許可事項(xiàng)的涼菜售價(jià)僅為27元，未造成實(shí)際危害后果，且在行政機(jī)關(guān)立案查處后立刻停止違法行為，依據(jù)《行政處罰法》第二十七條第一款第四項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)予減輕處罰。同時(shí)，參照上述《食品安全處罰事項(xiàng)的通知》規(guī)定，若依據(jù)《食品安全法》對(duì)鄉(xiāng)土青面館處以五萬(wàn)元罰款，該處罰幅度存在明顯不當(dāng)，被訴處罰決定違反過(guò)罰相當(dāng)原則。因此，二審法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十七條第一款規(guī)定，變更原延慶區(qū)食藥監(jiān)局作出的被訴處罰決定中“罰款五萬(wàn)元”為“罰款一萬(wàn)元”，并無(wú)不當(dāng)。
綜上，二審法院撤銷一審判決并變更被訴處罰決定中的罰款數(shù)額，并無(wú)不當(dāng)，適用法律正確。延慶區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局申請(qǐng)?jiān)賹彽囊罁?jù)不足，不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定，依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款規(guī)定，裁定如下：
駁回北京市延慶區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的再審申請(qǐng)。
審 判 長(zhǎng) 馬宏玉
審 判 員 賈宇軍
審 判 員 劉天毅
二〇二〇年七月十七日
法官助理 張佳欣
書(shū) 記 員 魏 彬
